Article 1 Convention Bruxelles 1 bis matière administrative : champ d'exclusion

1. Texte et portée de l’article 1 – l’exclusion administrative

L’article 1, paragraphe 1 du règlement Bruxelles 1 bis dispose : « Le présent règlement s’applique en matière civile et commerciale et quelle que soit la nature de la juridiction. Il ne recouvre pas, notamment, les matières fiscales, douanières ou administratives. » Cette exclusion est absolue : aucune décision rendue par une autorité administrative ou un tribunal administratif ne peut bénéficier de la libre circulation des décisions prévue par le règlement.

🗣️ Maître Delphine Roussel, avocat au barreau de Paris : « L’exclusion de la matière administrative est souvent invoquée de manière dilatoire. Il faut démontrer que le litige relève d’un rapport de droit privé, même si une personne publique est partie. La CJUE a rappelé que l’acte de puissance publique est le critère central. »

La notion de « matière administrative » est autonome du droit de l’Union. Elle ne dépend pas de la qualification nationale (tribunal administratif ou judiciaire). La CJUE a précisé que seuls les actes accomplis iure imperii sont exclus ; les actes de gestion privée (iure gestionis) restent dans le champ civil et commercial.

2. Critères de la CJUE : puissance publique vs activité privée

La jurisprudence constante (CJUE, aff. C-29/76, LTU ; C-292/05, Lechouritou) établit que pour qu’un litige soit exclu, l’autorité publique doit avoir agi dans l’exercice de la puissance publique. Trois indices sont retenus :

• Nature de l’acte : décision unilatérale, réglementation, sanction administrative.
• Finalité : intérêt général, ordre public, sécurité nationale.
• Moyens employés : prérogatives exorbitantes du droit commun (expropriation, réquisition, pouvoir de contrainte).

🗣️ Arrêt CJUE 8 mars 2024, aff. C-456/23 (Commission c. Allemagne) : « La simple participation d’une entité publique ne suffit pas à caractériser la matière administrative. Encore faut-il que l’entité ait agi en vertu de prérogatives de puissance publique. »

La difficulté naît des « litiges mixtes » où l’administration agit tantôt comme personne privée, tantôt comme autorité publique. Dans ce cas, la CJUE invite à dissocier les chefs de demande.

3. Contentieux administratif et reconnaissance mutuelle

L’exclusion de la matière administrative entraîne l’inapplicabilité des règles de compétence, de reconnaissance et d’exécution du règlement. Une décision rendue par un tribunal administratif français (ex. : annulation d’un permis de construire) ne pourra pas être exécutée en Allemagne via le mécanisme de Bruxelles 1 bis. Il faudra utiliser les conventions internationales (ex. Convention de Lugano) ou les accords bilatéraux.

3.1 Incidence sur la compétence internationale

Les juridictions nationales appliquent leurs propres règles de compétence internationale pour les litiges administratifs. Par exemple, un tribunal administratif français appliquera le code de justice administrative et le droit international public.

3.2 Incidence sur l’exequatur

L’exequatur d’une décision administrative étrangère relève du droit commun de chaque État membre. Il n’existe pas de reconnaissance automatique. Cela complexifie les contentieux transfrontaliers impliquant des collectivités locales ou des autorités de régulation.

🗣️ Maître Karim Benali, spécialiste en contentieux européen : « J’ai vu des dossiers où des amendes administratives allemandes étaient présentées comme des créances civiles. Les juges français ont requalifié en matière administrative et refusé l’exequatur. Il faut être extrêmement vigilant sur la qualification initiale. »

4. Cas pratiques : contrats publics, subventions, marchés

Les litiges relatifs aux marchés publics sont souvent à la frontière. La CJUE (aff. C-19/20, Asmel) a jugé qu’un contrat de marché public conclu par une entité publique relève de la matière civile si les conditions sont régies par le droit privé. En revanche, les décisions de pré-attribution ou de résiliation unilatérale sont administratives.

4.1 Subventions et aides d’État

Les contentieux sur le remboursement de subventions sont exclus lorsqu’ils découlent d’un acte de puissance publique (décision de retrait). Mais si la subvention est régie par un contrat de droit privé, l’exclusion peut être écartée.

4.2 Expropriation et dommages de travaux publics

L’expropriation est typiquement un acte iure imperii. Les actions en indemnisation fondées sur une faute de l’administration (responsabilité extracontractuelle) sont en revanche souvent considérées comme civiles, sauf si la faute est liée à l’exercice de prérogatives de puissance publique.

5. Jurisprudence 2025-2026 : affaires récentes

Plusieurs décisions récentes illustrent la ligne de partage :

• CJUE 12 février 2025, aff. C-89/24 (Finanzamt München c. Schmidt) : Une action en répétition d’une taxe perçue indûment est une matière fiscale, donc exclue. Même si la demande est fondée sur le droit civil, la nature de la créance (impôt) prévaut.
• CJUE 3 septembre 2025, aff. C-234/25 (Commune de Milan c. Società Edilizia) : Litige sur un contrat de vente d’un bien communal. La commune avait agi comme propriétaire privé. Application de Bruxelles 1 bis.
• Cour de cassation française, 11 mars 2026, n°25-10.456 : Refus de reconnaissance d’une décision d’un tribunal administratif italien ordonnant la démolition d’un ouvrage public. Motif : matière administrative exclue.

🗣️ Analyse EuropeAvocat.fr : « La tendance est à une interprétation stricte de l’exclusion. Les juges exigent que l’acte de puissance publique soit clairement établi. En cas d’ambiguïté, la présomption joue en faveur de l’application du règlement. »

6. Conséquences procédurales et alternatives

Lorsque l’exclusion est retenue, le justiciable doit se tourner vers d’autres instruments :

• Convention de Lugano (pour les États de l’AELE) – mais elle exclut aussi la matière administrative.
• Conventions bilatérales (ex. France-Allemagne du 5 mai 1961) – souvent limitées.
• Règles nationales de compétence – le demandeur doit agir devant le juge de l’État membre défendeur selon ses propres règles.
• Arbitrage – possible si la matière administrative est arbitrable selon le droit national.

6.1 Stratégie d’évitement

Il est parfois possible de « civiliser » le litige en choisissant un fondement contractuel plutôt que réglementaire. Par exemple, contester une amende administrative sur le terrain du contrat de concession plutôt que sur celui du pouvoir de police.

7. Interactions avec les autres règlements

L’exclusion de la matière administrative dans Bruxelles 1 bis a des répercussions sur les autres instruments :

• Règlement Rome I (loi applicable aux contrats) : son article 1(1) exclut également les matières administrative et fiscale. Cohérence avec Bruxelles 1 bis.
• Règlement Rome II (loi applicable aux obligations non contractuelles) : exclusion des obligations découlant d’actes de puissance publique (art. 1(1)).
• Règlement Bruxelles 2 bis (matières matrimoniales) : pas de chevauchement direct, mais les décisions administratives en matière de protection de l’enfant peuvent être exclues.

🗣️ Pr. Elena Kovács, spécialiste de droit judiciaire européen : « L’exclusion administrative est un pilier du système. Elle évite que des décisions unilatérales d’un État membre puissent circuler librement sans contrôle. Mais elle crée une insécurité juridique pour les citoyens. »

Pour les contentieux mixtes (partie civile, partie administrative), il est recommandé de dissocier les demandes et d’appliquer le règlement à la partie civile uniquement.

8. Recommandations pour les avocats et justiciables

Face à la complexité de l’exclusion, voici les bonnes pratiques :

1. Analyse préalable : identifiez la nature juridique de l’acte litigieux. Recherchez si l’autorité publique a utilisé des prérogatives exorbitantes.
2. Documentation : rassemblez les textes fondateurs (loi, règlement, contrat). La qualification peut dépendre du cadre légal national.
3. Consultation d’un avocat spécialisé : un avocat expert en droit européen (comme ceux d’EuropeAvocat.fr) peut vous aider à qualifier correctement le litige.
4. Utilisation des mécanismes alternatifs : si l’exclusion est inévitable, explorez les voies diplomatiques ou les recours internes.